Focus

Il potenziamento dell’offerta dei servizi socioeducativi per l’infanzia e, più in particolare, quella degli asili nido è uno dei principali strumenti della strategia intrapresa negli ultimi anni per contrastare la denatalità e incrementare l’occupazione femminile, anche favorendo la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro, partendo dal presupposto che i compiti di cura dei figli gravano ancora principalmente sulle donne. Oltre al sostegno alla genitorialità, ai servizi per la prima infanzia viene sempre più riconosciuto un ruolo pedagogico fondamentale nei percorsi di crescita del bambino, per favorirne l’espressione delle potenzialità cognitive e relazionali e per contrastare povertà ed esclusione sociale.

Tuttavia l’offerta territoriale di tali servizi in Italia risulta fortemente disomogenea e i tentativi di avviare processi di convergenza sono stati finora frustrati dalla mancanza di adeguate risorse specificamente dedicate e di strumenti perequativi idonei.

Un importante cambio di passo è stato compiuto negli ultimi due anni, con l’introduzione di nuove regole e con lo stanziamento di risorse dedicate, sia per le spese di gestione sia per investimenti infrastrutturali, all’interno del Fondo di solidarietà comunale e nel Piano nazionale di ripresa e resilienza.

L’offerta dei nidi in Italia è insufficiente e territorialmente disomogenea. Si concentra nei grandi comuni e nelle aree più sviluppate economicamente, evidenziando una spaccatura non solo tra Centro-Nord e Sud del paese ma anche tra centri urbani e aree periferiche e marginali, dove la domanda debole e dispersa ha storicamente limitato lo sviluppo di una appropriata rete di servizi. Il tasso medio di copertura dei nidi (posti autorizzati su popolazione 0-3 anni) è pari al 27,2 per cento, ma mentre alcune regioni superano l’obiettivo del 33 per cento fissato a livello europeo, altre, soprattutto collocate al Sud, presentano valori molto ridotti.

Ancora più basso è il tasso di partecipazione, cioè la quota di bambini utilizzatori del servizio sulla popolazione potenziale, che si colloca mediamente intorno al 14 per cento. Anche in questo caso sono molto evidenti le differenze interregionali, che a loro volta sono la risultante di situazioni locali assai variegate, con comuni ove l’offerta non è sufficiente a soddisfare la domanda e altri dove invece la domanda è quasi nulla.

Tasso di copertura e tasso di partecipazione nei nidi e nei servizi integrativi per la prima infanzia per ripartizioni e regioni al 2020 (valori %)
Fonte: elaborazione grafica Aur su dati Istat

Negli ultimi due anni l’esigenza di attivare un processo di convergenza nell’offerta dei nidi si è finalmente concretizzata in alcune politiche di intervento specifiche, in particolare attraverso le leggi di bilancio e l’avvio del PNRR.

La legge di bilancio 2021 ha stanziato risorse verticali aggiuntive al Fondo di solidarietà comunale – integrate dalla legge di bilancio 2022 – crescenti nel tempo (dai 120 milioni di euro del 2022 fino ad arrivare ai 1.100 milioni a decorrere dal 2027), destinate al raggiungimento di specifici obiettivi di servizio. Si tratta di una importante novità, in quanto per la prima volta è stato superato il vincolo di invarianza della spesa storica, aumentando le risorse disponibili senza toglierne agli enti caratterizzati da più alti livelli di servizio. Le risorse sono state assegnate in modo da garantire il finanziamento del costo di gestione dei posti aggiuntivi, parametrato su un fabbisogno standard che tiene conto di una serie di variabili strutturali e territoriali.

L’incremento dell’offerta avverrà in modo graduale, per permettere ai comuni – anche attraverso il servizio privato – di garantire entro il 2027 almeno 33 posti ogni 100 bambini tra i 3 e i 36 mesi. Nel 2022 le risorse, destinate ai 4.974 comuni delle regioni a statuto ordinario e di Sicilia e Sardegna caratterizzati da una copertura storica del servizio inferiore al 28,88 per cento, sono funzionali all’attivazione di 15.639 posti aggiuntivi che, aumentando di anno in anno, nel 2027 dovrebbero raggiungere i 141.885.

Sul fronte degli investimenti infrastrutturali agisce in parallelo il PNRR che, al fine di ridurre i divari territoriali e raggiungere il target europeo del 33 per cento, ha stanziato 2,4 miliardi di euro per la realizzazione di 152 mila posti negli asili nido e servizi integrativi.

Le risorse stanziate, tutte assegnate, per il 55,1 per cento sono destinate ai comuni del Mezzogiorno, una quota che, superando il 40 per cento di riserva a favore del Sud prevista per tutti i fondi PNRR, risulta ampiamente giustificata dalla scarsa offerta del servizio che caratterizza le regioni meridionali. Nonostante che la procedura di allocazione abbia cercato di tutelare dalla “concorrenza” dei comuni con migliore capacità progettuale quei comuni più deboli su questo fronte e con minore sensibilità politico-culturale verso il potenziamento del servizio asili nido, alla fine, il 20 per cento dei fondi è assegnato a comuni con una copertura del servizio già superiore al 33 per cento, mentre soltanto il 19,6 a quelli totalmente sprovvisti del servizio, con il risultato di attutire gli effetti redistributivi dell’offerta sul territorio.

La tabella seguente fornisce un quadro di insieme dell’effetto perequativo nell’allocazione delle risorse del Fondo di solidarietà comunale e del PNRR.

Nel primo caso l’azione del meccanismo redistributivo è evidente e premia le regioni meridionali, più deboli nell’offerta del servizio, già in questo primo anno di applicazione e ancor di più nelle proiezioni al 2027, quando si dovrebbe raggiungere l’obiettivo del 33 per cento di copertura in tutti i comuni.

Osservando invece le risorse assegnate con il PNRR, il risultato perequativo si mantiene ma in forme meno evidenti, poiché alterato dalla diversa capacità progettuale dei territori.

Ripartizione delle risorse del Fondo di solidarietà comunale e del PNRR finalizzate ai Nidi (i valori unitari sono riferiti alla popolazione con meno di 3 anni)

* Al Trentino-Alto Adige è stato assegnato il 2,9 per cento e al Friuli-Venezia Giulia l’1,7 per cento delle risorse. La Valle d’Aosta non ha ricevuto fondi in quanto presenta il più alto livello di copertura.
Fonte: elaborazioni Aur su dati Sose e Minzyuk-Zanardi

Le recenti innovazioni sui meccanismi di finanziamento dei servizi educativi per l’infanzia, nel rafforzare lo sforzo perequativo, sono state introdotte per raggiungere una maggiore equità territoriale sul versante dell’offerta. Tuttavia, un aumento dell’investimento pubblico non è di per sé sufficiente a garantire maggiore equità sociale.

Affinché questo processo produca un reale miglioramento dell’inclusività, è necessario rivolgere l’attenzione anche sul versante della domanda, cioè del grado di partecipazione da parte delle famiglie, il quale non necessariamente consegue all’ampliamento dell’offerta.

Diversi fattori ambientali, collegati prevalentemente alla provenienza socio-economica, giocano un ruolo determinante sulla effettiva fruizione del servizio. Come noto, il ricorso al nido è correlato positivamente al livello di reddito, al titolo di studio, alla condizione professionale dei genitori; ne consegue che ad avvantaggiarsi maggiormente del potenziamento dell’offerta di servizi educativi per l’infanzia finiscono per essere i bambini con maggiori opportunità, mentre restano esclusi per lo più quelli socio-economicamente più svantaggiati che, in quanto tali, ne avrebbero più bisogno.

Occorre dunque creare condizioni favorevoli alla rimozione delle barriere – di tipo economico, ma anche culturale – che pregiudicano un’effettiva fruizione del servizio. L’ostacolo più importante è il costo elevato, conseguenza della natura non obbligatoria del servizio: su questo fronte il bonus asilo nido sembra aver contribuito positivamente all’aumento della domanda registrato negli anni più recenti, a dimostrazione del fatto che il percorso intrapreso sul fronte del potenziamento dell’offerta debba essere accompagnato da politiche di sostegno e di sensibilizzazione alla domanda.

Nota

Il presente focus è stato pubblicato nel n. 76/2022 di politichepiemonte, la rivista on line dell’istituto di ricerca regionale Ires Piemonte

http://www.politichepiemonte.it/images/pdf/archivio/76_PolitichePiemonte_rivista.pdf