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Nell’assetto disegnato dal federalismo municipale, l’azione di riequilibrio dei forti divari territoriali nell’offerta dei servizi è stata affidata ai meccanismi perequativi del Fondo di solidarietà comunale, principale strumento di finanziamento delle funzioni fondamentali.

Questo sistema, tuttavia, non ha mai trovato piena applicazione e si è trovato a fare i conti, fin dall’origine, con i vincoli di consolidamento della finanza pubblica conseguenti alla crisi economico-finanziaria che hanno generato incertezza e sottratto risorse al livello locale, rallentando fortemente, se non bloccando, il meccanismo di perequazione delle risorse. Ulteriore ostacolo all’attuazione del processo federalista è stata la mancata definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep) previsti dalla Costituzione allo scopo di garantire servizi uniformi su tutto il territorio nazionale.

Solo negli ultimi anni le risorse finanziarie destinate ai Comuni hanno iniziato a sperimentare l’applicazione graduale di criteri di ripartizione di tipo perequativo e, ancor più recentemente, sono state integrate da risorse statali aggiuntive specificamente destinate all’ambito sociale, assegnate sulla base del raggiungimento di obiettivi di servizio. La distribuzione territoriale dell’offerta di servizi sociali risulta infatti fortemente sperequata non solo tra Nord e Sud del Paese ma anche tra aree urbane e marginali, evidenziando come garantire i diritti fondamentali ai cittadini in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale sia un obiettivo ancora molto distante.

Una mappatura delle distanze territoriali relative all’offerta dei servizi sociali può essere effettuata associando al livello di spesa per abitante il livello quali-quantitativo delle prestazioni. Confrontando la spesa sostenuta e l’output offerto dalle singole municipalità con i relativi valori “standard” – quelli che in via teorica erano ritenuti idonei in relazione alle caratteristiche del territorio e della popolazione residente, almeno secondo i criteri di pochi anni fa – si può arrivare alla seguente classificazione:

• Comuni “virtuosi”: registrano una spesa storica inferiore alla spesa standard e un livello dei servizi erogati superiore rispetto alla media dei Comuni della stessa fascia demografica (“spendono meno e offrono più”);
• Comuni “sopra obiettivo”: registrano una spesa storica superiore alla spesa standard e un livello dei servizi erogati superiore rispetto alla media dei Comuni della stessa ampiezza (“spendono più e offrono più”);
• Comuni “sotto obiettivo”: sostengono una spesa storica inferiore alla spesa standard ed erogano servizi in misura minore rispetto alla media dei Comuni dimensionalmente simili (“spendono meno e offrono meno”);
• Comuni “non virtuosi”: sostengono una spesa storica superiore alla spesa standard ed erogano servizi in misura minore rispetto ai servizi mediamente offerti dai Comuni della stessa classe di popolazione (“spendono più e offrono meno”).

Performance (in base a livello spesa storica e livello servizi) dei Comuni* delle RSO per regioni e ripartizioni al 2018
* I Comuni sono stati ponderati con la popolazione di riferimento
Fonte: elaborazioni Aur su dati OpenCivitas

Questo criterio adottato per i servizi sociali propone una divergenza territoriale tra regioni non molto dissimile da quella osservabile considerando tutte le funzioni fondamentali erogate dai Comuni.

In questo caso, se nelle Marche o in Emilia-Romagna quasi 9 persone su 10 potevano contare su un’offerta di servizi sociali al di sopra della media, in Puglia, Calabria, Campania tale quota scendeva a meno di 2 su 10. L’Umbria, più anche del Veneto – entrambe con un alto tasso di copertura in termini di output – si caratterizzava per la maggiore quota di popolazione (oltre il 60 per cento) residente in Comuni “virtuosi”, quelli cioè che offrono di più e spendono di meno della media di riferimento.

In estrema sintesi, il 58 per cento della popolazione delle regioni a statuto ordinario viveva in Comuni con una offerta di servizi sociali superiore alla media ma soltanto il 31 per cento beneficiava di una situazione favorevole anche dal punto di vista della spesa.

Questa, la fotografia al 2018.

Squilibri così evidenti, soprattutto in riferimento a servizi di particolare rilievo per le persone, hanno dunque indotto una decisa accelerazione del percorso di riequilibrio dei divari territoriali all’insegna del compimento del federalismo fiscale. Così, nell’ultimo biennio, sono state introdotte rilevanti innovazioni basate sulla revisione delle modalità di determinazione dei fabbisogni standard e sull’attribuzione di risorse aggiuntive specificamente finalizzate alla convergenza territoriale: dal 2021 il Fondo di solidarietà comunale si è arricchito di una nuova componente, con stanziamenti verticali crescenti negli anni, destinata a finanziare lo sviluppo dei servizi sociali e, dal 2022, si sono aggiunte altre due componenti, finalizzate al potenziamento degli asili nido e al trasporto di studenti con disabilità.

Tali risorse aggiuntive sono vincolate al raggiungimento di obiettivi di servizio, ovvero di livelli minimi che tutti i Comuni sono tenuti a garantire, consentendo di superare finalmente il vincolo della spesa storica nella individuazione dei fabbisogni standard.

L’efficacia di questo intervento è potenzialmente implicita, visto che le risorse aggiuntive stanziate sono vincolate all’attivazione o al potenziamento degli specifici servizi laddove non presenti o inadeguati. L’eventuale ammontare non utilizzato deve essere restituito allo Stato. Allo scopo è prevista un’attività di monitoraggio e rendicontazione che, oltre a una funzione di controllo, consentirà a ciascun ente di verificare il preciso stato dei servizi offerti e la sua evoluzione negli anni.

L’introduzione dei nuovi criteri in riferimento al sociale ha prodotto i primi evidenti effetti sui livelli dei fabbisogni standard, che nel 2021 sono risultati molto più omogenei rispetto al 2020.

In particolare, si sono abbassati i fabbisogni standard dei territori più serviti, come Marche (da 85,7 a 75,7 euro per abitante) ed Emilia-Romagna (da 92,4 a 82,9), mentre si sono notevolmente alzati quelli delle aree meno servite, collocate in particolar modo al Sud: la Calabria da 47,9 a 72,3, la Campania da 57,5 a 78,2. Anche l’Umbria, dal 2020 al 2021, ha beneficiato di un incremento da 60,9 a 81 euro per abitante, giustificato dal basso livello di spesa storica (che era il riferimento per il calcolo dei fabbisogni standard calcolato con il vecchio criterio) evidentemente sottodimensionato rispetto alla nuova metodologia.

Servizi sociali (al netto asili nido): effetto sui territori regionali della nuova metodologia di calcolo dei fabbisogni standard per incremento dal 2020 al 2021 (euro per abitante)
Fonte: elaborazioni Aur su dati Sose 2021

Il meccanismo delle risorse aggiuntive per il potenziamento dei servizi sociali nei Comuni “sotto obiettivo” (nel 2021 erano 3.352 nelle RSO, e quasi tutti con meno di 5 mila abitanti) prevede, per importi superiori a mille euro, di rendicontare l’effettivo utilizzo di quanto speso. Restringendo il campo di osservazione ai soli Comuni con obbligo di rendicontazione, le disparità territoriali in termini di popolazione servita rimangono: si passa dal caso di Calabria e Campania, ove l’84 e l’81 per cento delle rispettive popolazioni vive in Comuni sotto obiettivo, al caso di Emilia-Romagna e Marche, le cui relative percentuali scendono intorno al 7 per cento. In Umbria, come in altre regioni del Sud, una larga parte della popolazione risulta risiedere in realtà municipali sotto obiettivo e con obbligo di rendicontazione: questo significa che nei prossimi anni in molti Comuni della regione ci si attende un innalzamento dell’offerta dei servizi sociali.

Servizi sociali (al netto asili nido): quota di popolazione regionale che risiede in Comuni “sotto obiettivo” e con obbligo di rendicontazione
Fonte: elaborazioni Aur su dati Sose 2022

Nel primo anno di applicazione dei nuovi criteri, a beneficiare maggiormente delle risorse aggiuntive per incrementare la spesa storica al fine di raggiungere gli obiettivi di servizio sono state le aree più deboli. Per i Comuni sotto obiettivo dell’Umbria la spesa è passata da 65 a 71 euro pro capite, con un incremento del 9%.

Servizi sociali (al netto asili nido): spesa storica aumentata delle risorse aggiuntive al 2021 nei Comuni sotto obiettivo con obbligo di rendicontazione per RSO
Fonte: elaborazioni Aur su dati Sose 2022

L’esperienza e le riflessioni maturate sul fronte specifico dei servizi sociali, oltre ad accrescere la fiducia nella realizzazione di un sistema compiutamente perequativo, costituiscono un proficuo punto di riferimento in vista della progressiva e urgente estensione dei meccanismi di riequilibrio territoriale. Da questo punto di vista un aiuto concreto può derivare dalle riforme strutturali previste dal Piano nazionale di ripresa e resilienza che pongono scadenze pressanti per la revisione del quadro fiscale subnazionale, quali il completamento della fiscalizzazione dei trasferimenti, nonché la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni e dei fabbisogni standard.

Resta da vedere come il percorso di estensione del perimetro del Lep a tutte le funzioni fondamentali si potrà conciliare con il dibattito aperto sulle questioni dell’autonomia differenziata.