Focus

Da qui ai prossimi cinque anni l’Italia e l’Umbria saranno impegnate nella realizzazione di un complesso insieme di opere infrastrutturali, principalmente finanziati attraverso lo strumento del Next Generation Eu e dunque sottoposte ad una serie di vincoli, in particolare quelli temporali. Gli investimenti programmati in base ai fondi ottenuti dovranno infatti essere completamente realizzati entro il 2026 (anche se per quelli finanziati attraverso i 30 miliardi del fondo di accompagnamento l’orizzonte temporale potrà allungarsi un po’ di più).
Scadenze molto ravvicinate, dunque, considerando il noto problema dei tempi di realizzazione delle opere pubbliche nel nostro paese e l’ingente mole di fondi che dovranno essere impegnati, spesi e rendicontati molto celermente.
La parte preponderante dei fondi previsti dal PNRR sarà impiegata per investimenti pubblici diretti, volti a incrementare lo stock di capitale fisico o tecnologico a disposizione della collettività (edifici pubblici, costruzioni, opere viarie, impianti, interventi sul territorio).
Per l’Umbria, da una prima lettura del PNRR regionale si può stimare che circa il 70% degli oltre 3 miliardi di euro complessivamente previsti sia attribuibile alla realizzazione di opere pubbliche. Una dotazione che, se confermata, amplierà notevolmente nei prossimi anni i fondi disponibili per investimenti ma metterà a dura prova la capacità di gestione della macchina pubblica, anche in considerazione della già nota difficoltà di assorbimento delle risorse europee ordinarie nell’ambito della programmazione delle politiche di coesione.
L’Umbria continua infatti a stazionare agli ultimi posti nell’attuazione dei POR 2014-2020 FESR e FSE, con un avanzamento rispetto al totale di risorse programmate pari al 49% in termini di impegni e al 35% per i pagamenti (le regioni più sviluppate del Centro-Nord raggiungono in media rispettivamente l’81% e il 52%).

L’Umbria e le opere pubbliche
In Umbria, la spesa per opere pubbliche risulta storicamente molto polverizzata: nell’ultimo triennio, è stato gestito mediamente un ammontare complessivo annuo di 710 milioni di euro attraverso circa 2.600 procedure di gara dedicate. Oltre tre gare su cinque si riferiscono a importi non superiori a 50 mila euro e nove su dieci stanno sotto il mezzo milione. Ne consegue che il 60% delle risorse complessive viene assorbito da solo il 5% delle gare.

Numero di gare e importi relativi alle opere pubbliche in Umbria per classi dimensionali, media annua 2018-2020

Fonte: elaborazioni Aur su dati RGS-BDAP-MOP (aprile 2021)

In genere, il tempo di realizzazione di un’opera infrastrutturale cresce progressivamente al crescere del suo valore economico. Tuttavia la velocità media di realizzazione delle opere in un determinato territorio non dipende soltanto dall’entità delle risorse unitariamente destinate, poiché risulta fortemente condizionata dal tipo di interventi realizzati.
In Umbria la durata che intercorre tra l’inizio e la fine della realizzazione di un’opera infrastrutturale è mediamente pari a 4 anni e 2 mesi. Tale durata presenta un’ampia variabilità, che va dai 2 anni e 7 mesi per le opere con un valore unitario inferiore a 100 mila euro fino a raggiungere un massimo di quasi 14 anni per progetti tra 20 e 50 milioni di euro (i tempi medi inferiori registrati per importi che oltrepassano i 50 milioni sono scarsamente indicativi, vista l’esiguità del numero di casi per l’Umbria). In generale, la regione tende ad allinearsi ai tempi medi nazionali per opere di piccola taglia, mentre per i progetti al di sopra dei 500 mila euro presenta performance peggiori.

Le fasi di realizzazione delle opere pubbliche
Schematizzando, la realizzazione di un’opera pubblica si sviluppa attraverso tre fasi: progettazione, affidamento, esecuzione dei lavori. Le attività propedeutiche all’inizio dei lavori veri e propri occupano in Umbria almeno la metà dei tempi necessari alla realizzazione di un’opera, indipendentemente dal suo valore economico; mediamente coprono i due terzi della durata dell’intero percorso, arrivando a superare addirittura i tre quarti per le opere più piccole.

Opere pubbliche per classi di costo in Umbria: incidenza delle attività propedeutiche all’inizio dei lavori (progettazione e affidamento) sul totale dei tempi di realizzazione

Fonte: elaborazioni Aur su dati Agenzia per la Coesione Territoriale

In generale, la tendenza all’allungamento dei tempi al crescere del valore economico dell’opera si ripropone anche all’interno di ciascuna delle tre fasi, soprattutto per la prima e l’ultima, le cui durate, nei progetti di grandi dimensioni, possono risultare particolarmente dilatate rispetto ai valori medi.
Nello specifico, i tempi di progettazione risultano, almeno in una certa misura, scarsamente comprimibili e a livello nazionale superano quelli di esecuzione dei lavori per opere fino a 50 milioni di euro.
Invece, per gli importi più grandi, è la fase esecutiva ad assorbire la maggior parte del tempo necessario per la realizzazione dell’opera.
In Umbria, la soglia al di sopra della quale i tempi di realizzazione diventano predominanti si abbassa a 10 milioni (un dato – giova ricordarlo – legato probabilmente più alla già nominata scarsa rappresentatività del campione disponibile che ad una presunta maggiore efficienza delle procedure regionali).
Più nel dettaglio, la fase di progettazione presenta in Umbria durate medie variabili tra 1,5 e 7,7 anni; la fase di aggiudicazione dei lavori oscilla tra 6 e 20 mesi circa; la realizzazione dei lavori varia da 7 mesi a quasi 7 anni.

Tempi di attuazione in anni delle opere pubbliche per classi di costo e fasi in Umbria

Fonte: elaborazioni Aur su dati Agenzia per la Coesione Territoriale

Le lungaggini dei tempi di attraversamento
Le stime riportate tengono conto dei cosiddetti “tempi di attraversamento”, gli intervalli che intercorrono tra la fine di una fase e l’inizio di quella successiva, intervenendo pesantemente sull’allungamento della durata di realizzazione di un’opera pubblica. L’insieme dei tempi morti e di quelli necessari all’espletamento di attività prevalentemente amministrative sono per lo più presenti lungo il percorso della progettazione (preliminare, definitiva, esecutiva) ma possono incidere in modo non trascurabile anche nel corso dell’affidamento dei lavori.
I tempi di attraversamento possono essere talmente dilatati da arrivare a raddoppiare la durata effettiva delle operazioni propedeutiche all’affidamento. Contribuiscono ad allungarli la dilazione dei tempi autorizzatori, il precontenzioso nelle procedure di appalto, l’elevato rischio di fallimento nel settore delle costruzioni. Tutti elementi che, quando ci si trova a dover eseguire opere infrastrutturali in tempi brevi, diventano un vero problema.

Confronti territoriali
Un confronto territoriale omogeneo circa le performance regionali è possibile neutralizzando le durate delle fasi rispetto al differente mix di interventi, definendo cioè il tempo teorico necessario a realizzare uno stesso insieme di opere. Si parla dunque di durate “nette”, in quanto indipendenti dalle caratteristiche delle opere e influenzate soltanto da fattori strettamente legati al territorio (condizioni socio-economiche, capacità amministrative, condizioni orografiche, climatiche ecc.).
L’esito di tale operazione colloca l’Umbria complessivamente in una posizione mediana (il tempo netto medio per l’Umbria passa da 4,2 a 4,3, avvicinandosi ulteriormente al 4,4 nazionale). Osservando le singole fasi, risulta la regione più veloce nella progettazione, scende tra le posizioni di coda nella realizzazione delle opere, diventa terzultima considerando l’affidamento dei lavori: è la fase per cui l’Umbria mostra le performance peggiori, ma è anche quella che incide di gran lunga di meno nell’intero percorso di attuazione di un’opera.

Durate nette totali e per fasi di attuazione degli interventi infrastrutturali per regione

Fonte: elaborazioni Aur su dati Agenzia per la Coesione Territoriale

La realizzazione della spesa
Una cosa è la realizzazione dell’opera, altra cosa è la realizzazione della spesa. I vincoli temporali imposti dal Next Generation Eu includono la chiusura finanziaria delle opere previste. In altre parole, per poter ricevere i fondi europei è necessario aver completato non solo i lavori, ma anche le procedure di rendicontazione delle spese, il cui perfezionamento è sempre successivo alla chiusura dei cantieri. Come insegna l’esperienza nella gestione dei fondi strutturali europei, si tratta di un adempimento amministrativo che allunga ulteriormente i tempi di conclusione degli interventi. Di quanto?
In sintesi, il tempo che intercorre tra la fine dei lavori e la chiusura finanziaria dell’opera è mediamente un anno, in Umbria come in Italia, ed è anch’esso sensibile al valore economico dell’opera: partendo da un minimo di 10 mesi per gli interventi minori, può arrivare fino a 2 anni e 7 mesi per grandi importi. Pertanto, considerando che per attuare un’opera pubblica occorrono in media oltre 4 anni, l’inclusione della chiusura delle procedure di spesa comporterebbe lo sforamento dei 5 anni.
In assenza di correttivi, l’applicazione di questi tempi di attuazione agli investimenti previsti nel PNRR comporterebbe per l’Umbria la necessità di rinunciare alla realizzazione di opere di valore superiore a 500 mila euro, perché rischierebbero di travalicare la scadenza del 2026. Per non parlare di opere più grandi: quelle con un valore di poco superiore a un milione di euro, ad esempio, richiederebbero 3 anni e mezzo solo per la progettazione e l’affidamento dei lavori e altri 2 anni e 9 mesi per realizzarli, senza contare poi gli ulteriori 14 mesi per concludere la procedura finanziaria.

I tentativi di semplificazione
Nel dibattito sul PNRR è dunque importante affrontare, accanto alla natura degli interventi e alla qualità delle opere, la grande questione dei tempi. Sullo snellimento delle procedure di realizzazione delle opere per accelerarne i tempi di attuazione prova a intervenire il recente Decreto Legge 77 Semplificazioni, attraverso l’introduzione di modifiche che vanno a interessare ciascuna delle tre fasi del ciclo di attuazione delle opere pubbliche, compresi i “tempi di attraversamento”.
Si va dalla definizione di meccanismi di governance, attraverso una cabina di regia centralizzata per il coordinamento e il controllo, e di superamento delle controversie tra livelli amministrativi (artt. 1-16), alle disposizioni di semplificazione nell’affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici, che comprendono l’innalzamento delle soglie per l’affidamento diretto, l’estensione dell’applicabilità dell’appalto integrato, l’introduzione di premi di accelerazione per l’esecuzione anticipata dei lavori e la revisione delle penali (artt. 48, 50 e 53), alla modifica della disciplina del subappalto (art. 49). Questi ed altri interventi sono finalizzati a rimuovere i colli di bottiglia che ostacolano la concreta messa a terra degli investimenti sul versante amministrativo prima e la effettuazione dei lavori poi.
È anche sull’efficacia di tali disposizioni che si gioca la capacità del PNRR di raggiungere gli auspicati obiettivi di crescita. Non dimentichiamo che la costruzione di opere pubbliche agisce su un duplice fronte: da un lato attiva un circolo virtuoso che alimenta occupazione, redditi e nuova domanda; dall’altro l’aumento della dotazione di capitale pubblico genera importanti economie esterne che innalzano la competitività del sistema produttivo e favorisce lo sviluppo economico e sociale dei territori. E mai come ora la realizzazione della corposa mole di opere previste nel PNRR è indispensabile per un reale cambio di passo.